机构编制监督检查工作的困惑与思考
发布时间:2011-09-14 文章来源:

机构编制监督检查工作的困惑与思考

雷登启


翻开2009年的日历,不难发现,河北三鹿奶粉、山西襄汾溃坝、央视新址大火等重大事件的背后,都不同程度地存在失职、渎职等行为,即缺位、越位行为。作为一名机构编制工作者,能否将部门履职情况作为监督检查的重点,这既是困惑,亦是思考。

一、困惑

困惑之一:机构编制部门是否应参与失职、渎职行为的查处。理论上讲,一个部门该干什么、不干什么,其主要依据是“三定”规定。按照“谁制定、谁解释”的原则,出了事故之后,理应先由编办作出是否存在缺位、越位行为的决定,纪检、司法机关再根据相关规定作出是否存在失职、渎职行为的处罚。但是,遗憾的是,目前有关编办认定的程序基本都被忽略了。

困惑之二:基层机构编制部门是否真的无事可督、无据可查。部分基层编办认为,根据机构编制管理的相关规定,管理范围内的党政群机关、乡镇、街道以及事业单位的名称、性质、规格、隶属关系、职责任务、内设机构、人员编制、人员调动、经费形式等都是由编委或编办研究决定,其他任何单位无权决定或调整,开展机构编制监督检查,实质是“左手”督查“右手”,既无必要,亦无依据。

困惑之三:机构编制部门是否有能力督查部门的履职情况。目前,涉及机构设置、编制配备、领导职数等容易“量化”的机构编制违纪行为,如机构编制管理“五不准”,都得到了相应的纠正和处理。把不易“量化”的部门履职情况纳入督查范围,从源头上减少和预防缺位、越位行为的发生,这对机构编制干部的业务能力提出了新的挑战。

二、原因

原因之一:目前的法律、法规和文件均未规定,判断一个部门(个人)是否存在失职、渎职行为,必须以机构编制部门的决定为依据。事实上,相关法律、法规将该项权利赋予了纪检和司法机关。而少数机构编制部门也认为“多一事不如少一事”,不愿意开展对部门履职情况的督查。

原因之二:职责不同于机构、不同于编制,很难简单地量化处理,判断其是否存在缺位、越位行为,一方面是“度”很难把握;另一方面是取证较难。即便是专业的评估公司,也很难在短时间评估出一个部门的履职情况,何况是编办。

原因之三:部门不同,职责不同,涉及的专业更是千差万别,以编办一家之力,要想通过“外行”督查“内行”,对众多部门的履职情况说出一个“子丑寅卯”,难度的确不小。

三、思考

思考之一:职责作为组织机构在一定历史时期内依法具有的功能,它决定了组织机构的实质、活动方向、活动内容、活动范围、活动方法、机构设置和人员编制,具有规定性、差异性、动态性和相对稳定性。从上世纪八十年代末以来,我国一直采取“三定”方案(规定)的形式规定各部门的主要职责、内设机构和人员编制。但是,“三定”方案(规定)毕竟不是法律规章,“五年一大变,一年一调整”的情况时有发生,不能有效地保证行政体制改革的成果。从《魔兽世界》审批之争可以看出,部门职责交叉、权责不清的这一矛盾仍未得到根本解决。如何加快机构编制法制化建设,使“三定”规定更具刚性约束力,是机构编制管理必须解决的一大挑战。目前,国务院部委组织形式已向制定部门组织条例的形式转变,《审计署组织条例(初稿)》正公开征求意见和建议。对部门履职情况进行检查,是理清部门权力的重要手段,是开展行政立法的重要基础,只能加强,不能削弱。

思考之二:《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第一条规定,“擅自设立机构或者变更机构名称、规格、职责、权限的,对有关责任人员,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定处理”。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十四条规定,“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况,并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法,由国务院机构编制管理机关制定”。《机构编制监督检查暂行规定》第六条规定,“机构编制管理机关、监察机关对下列事项实施监督检查”,其中,所列第(五)项为“行政机构、事业单位职能配置、机构设置、编制配备、领导职数配备等机构编制事项的执行情况”。《机构编制监督检查暂行规定》第十八条对部门和事业单位“违反规定擅自扩大或者缩小职责范围和权限的”,“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第(一)、(二)、(三)、(五)项的规定处理”。综上所述,《解释》、《条例》、《规定》都赋于了机构机构编制部门对部门职责履行进行检查的权利,并规定了处理办法。

思考之三:实践一再证明,提高督查权威,最直接、最有效的办法就是抓重点、重点抓。鉴于部分领导认为多批几个机构、多设几个领导、多增几个编制无关大雅的思想认识,建议从老百姓普遍关注的缺位、越位行为入手,将部门职责履行情况作为机构编制监督检查的重点。又鉴于履职情况的繁杂性、专业性和广泛性,确非机构编制部门一家之力能解决,必须联合各职能部门的力量,强化履职检查的力度。一是充分发挥纪检、组织、审计、财政、人事等部门的力量,开展联合检查;二是聘请部分有威望、懂专业、会督查的同志组建机构编制监督员队伍,加强平时调研,注重个案督查;三是将部门履职情况作为政府绩效评估的重要内容,纳入党委政府考核。

思考之四:措施应有深度。如前所述,鉴于履职督查的难度,跑马观花、蜻蜓点水式的检查,既沉不下去,也难发现问题。目前,中央编办已在重庆、江苏等省市开展机构编制评估试点,即:按照一定的标准、方法和程序,对公共财政供养部门履行职能职责和执行机构编制政策的效果、效益和公众回应进行评价,得出一个机构设置是否必要、职能履行是否到位、编制配备是否科学的结论。它具有以下五个鲜明的特点:一是评估主题更实,以编办为主,但不仅仅包括编办;二是评估指标更硬,更具科学性、全面性、层次性、相关性和实用性;三是评估时间更活,多则一月至半年不等;四是评估程序更严,涉及听、查、看、问、评、访等,五是结果运用更广,可广泛运用于“三定”调整、年度考核、行政问责等。

作者单位:重庆市机构编制委员会办公室

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