坚持制度创新 管住管好机构编制

　　 刘? 方

　　长期以来，机构编制管理存在的“管庙不管神”、“管编不管人”、评价工具匮乏、责任追究难等问题，一直困扰并制约了机构编制工作的开展。近年来，根据中央编委和中央编办的要求，江苏省编办围绕管住管好机构编制，坚持制度创新，积极探索实践机构编制实名制管理、机构编制执行情况评估和机构编制问责制，取得了良好成效。

　　一、以完善部门协调配合机制为着力点，深化实名制管理

　　机构编制实名制既是机构编制管理方式的创新，也是科学配置执政资源的前提和基础。实行机构编制实名制管理的难点在于整合工作流程，构建部门间协调配合机制，发挥配置与使用执政资源的基础性作用。根据这一思路，2007年江苏在全省推行机构编制实名制管理，取得了一定成效。但是，由于实名制管理涉及机构编制、组织、人力资源社会保障、公务员管理、财政等职能部门，而相关部门又缺乏必要的协调配合，形成“马路警察、各管一段”的局面，没有充分发挥实名制管理遏制擅自增设机构、超编进人、超职数配备领导干部、混编混岗等违规行为的功能。

　　在认真总结经验的基础上，江苏省编办与省财政厅沟通协商建立机构编制、财政协调配合机制，得到了财政部门的积极响应和大力支持。随后，省编办和省财政厅共同研讨会商，提出了“一库（即财政统发工资人员库和机构编制实有人员库两库合一）、两平台（即机构编制实名制平台、财政统发工资平台）、三级管理（即省、市、县三级按权限分别管理）、四大功能（即形成各级各部门台账、编制与职数审核、统计、查询四大功能）”的设想，并按照这一设想联合开发了“省级党政机关事业单位实名制信息系统”。这一系统为机构编制部门与财政部门的业务合作提供了良好平台，把住了源头，守住了出口，实名制管理协调配合机制初具雏形。

　　与此同时，为深入推进服务型政府建设，江苏省政府决定推出12项相关制度。省编办抓住机遇，将《江苏省省级党政机关事业单位机构编制实名制管理办法》（以下简称《办法》）纳入其中。《办法》着眼于建立相关部门配合协调机制，提出按照“闭合串联、有序衔接”的原则，规范省级机关、事业单位的人员编制管理流程。单位新进人员、使用领导职数的，由省编办进行编制或领导职数审核，省委组织部、人力资源社会保障厅、公务员局进行干部人事审核，财政厅进行财政审核。在此基础上，建立“一库、五平台、综合管理”的信息库。通过统一建库，实现相关部门信息共享、政策协同，构建组织、机构编制、人力资源社会保障、公务员、财政五个管理平台，实现人员编制管理流程的信息化运作，提高管理效率和水平。几年来，江苏省机构编制实名制管理从单打独斗到首尾兼顾，再到多部门协作，由浅入深，从易到难，守源治流，为管住机构编制和实有人员构筑了一道制度堤坝。

　　二、以“三定”规定执行情况评估为突破口，开拓机构编制管理新领域

　　“三定”规定既是机构改革方案的具体化，又是机构编制日常管理的依据，是改革和管理的结合部。抓住“三定”管理，也就抓住了机构编制管理的主线。基于这一认识，江苏省编办以政府部门“三定”规定执行情况评估工作为切入点，积极探索机构编制管理新领域。

　　2008年，省编办向中央编办申请课题立项，着手研究政府部门“三定”规定执行情况评估，并以江苏省南通市为基地开展政府部门“三定”规定执行情况评估试点工作。2009年4月，中央编办在南通召开“机构编制执行情况评估”试点工作现场会，学习、交流南通开展政府部门“三定”规定执行情况评估试点工作经验。会后，省编办认真总结南通试点工作经验，积极扩大试点。一方面，结合省级政府机构改革，把政府部门“三定”规定执行情况评估作为编办的一项常规职能写入各部门“三定”规定中。另一方面，结合地方政府机构改革评估工作，以省编委名义印发了《江苏省政府部门“三定”规定执行情况评估办法（试行）》（以下简称《评估办法》），把这项工作纳入制度化轨道。与此同时，在江苏省政府办公厅研究起草《江苏省人民政府部门绩效管理办法》之际，省编办积极与相关部门沟通协调，将政府部门“三定”规定执行情况单项评估纳入政府部门绩效综合评估，并占总分值的20%，为推动政府“三定”规定执行情况评估常态化和长效化提供了制度保障。

　　2010年，按照《评估办法》的规定，省编办对机构改革后的省政府12个工作部门进行了“三定”规定执行情况评估，收到良好效果。此后，省、市、县编办将根据《评估办法》规定，制订全年评估工作计划，报同级编委批准后组织实施。

　　评估工作的开展巩固了机构改革成果，推动了部门转变职能和全面正确履行职责，拓展了机构编制管理领域，丰富了管理手段，为机构编制规范管理、科学管理提供了重要平台和有效抓手，有力地推动了机构编制工作转型。

　　三、以“三责联审”为依托，探索机构编制问责制

　　为了有效破解机构编制管理中长期存在的监督难问题，2009年8月，江苏省编办与省委组织部、省审计厅联手，研究起草了《江苏省党政领导干部“三责联审”办法（试行）》，以省委办公厅、省政府办公厅文件印发，积极探索机构编制问责制，走出了机构编制监管的新路子。

　　“三责联审”是在党委、政府统一领导下，按照干部管理权限和部门职能分工，由组织部门会同机构编制、审计等部门，同步联动实施党政领导干部选人用人责任审查、机构编制责任审核和任期经济责任审计。“三责联审”的对象为市、县（市、区）、乡（镇）党委、政府正职领导干部和省、市、县（市、区）党政机关工作部门正职领导干部。党委、政府直属事业单位和人民团体主要负责人可参照执行。原则上凡任期届满或因变动而离任的，以及在地区党委、政府同一职位任职满3年以上的，在党政机关工作部门同一职位任职满5年以上的，均要接受“三责联审”。

　　机构编制责任审核，主要从改革、管理、纪律和组织领导四个方面构建党政领导干部机构编制责任审核的基本框架，并设计了相应的工作程序。在审核方法上，根据不同联审对象，因人制宜、因地制宜、因事制宜，灵活采用“望”（即查阅资料，用数据和事 实 说 话 ） 、“ 闻 ”（ 即 听 取 汇 报 ，让 联 审 对 象 直陈己见）、“问”（即访谈座谈，突出重点兼顾全面）、“切”（即民意测评，倾听基层和群众的声音）四法，全面、客观、公正地获取联审对象履行机构编制责任的相关信息。在联审结果应用上，将这一结果作为整改提升、工作实绩考核、干部选拔任用、机构编制调整、评优表彰奖励和实施责任追究的依据。

　　2010年，江苏省编办与省委组织部、省审计厅一道，对省、市、县三级613名党政领导干部实施了“三责联审”，收到了明显成效，并得到了中共中央政治局委员、中组部部长李源潮同志的肯定。依托“三责联审”进行机构编制问责，把地区、部门的机构编制管理责任落实到具体的党政主要领导干部身上，抓住了机构编制监管的核心问题与关键环节。这不仅强化了机构编制基础地位意识、责任主体意识和法律法规意识，而且降低了监督成本，提高了监督效能。

　　从总体上看，机构编制实名制从机构编制管理的上、中、下游全流域入手，管住了配置和使用机构编制资源的违规行为，部门“三定”规定执行情况评估在管住和规范的基础上考核、评价执政资源配置与使用的综合效益，以“三责联审”为依托的机构编制问责制把模糊的责任明晰化，将组织的责任个体化，有效运用了评估结果，拓展了管理空间，探索了管好机构编制的新途径。这三者之间层层递进，以制度创新为内核，有力推动了机构编制管理规范化、科学化与结构转型。（作者系江苏省编办主任）